Tese avalia área técnica de jovens e adolescentes do MS
Publicado em:25/09/2013
O exercício consciente da autonomia e da responsabilização de cada um – seja dos indivíduos, seja dos coletivos – na afirmação de seus posicionamentos; a criatividade na concepção e execução de ações; e, ainda, a importância estratégica fundamental de alguns atores/parceiros. Esses foram alguns dos elementos apontados pelo pesquisador e professor do Departamento de Ciências Sociais da ENSP Fernando Manuel Bessa Fernandes, em sua tese de doutorado, para a melhoria da capacidade institucional de atuação da Área Técnica de Saúde do Adolescente e do Jovem do Ministério da Saúde (Asaj/MS). O trabalho analisou a estrutura e a dinâmica da Asaj sob o prisma dos seus processos de formulação e implementação das Diretrizes Nacionais de Atenção Integral à Saúde de Adolescentes e Jovens (Dinaisaj) e da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde de Adolescentes em Conflito com a Lei em Regime de Internação e Internação Provisória (Pnaisari).
Segundo o pesquisador, a partir da virada do milênio, pode-se observar um crescimento da área técnica proporcionado pelas articulações com instâncias financiadoras, destacando-se o investimento em provisão de serviços e qualificação de profissionais de saúde. “Com o tempo, a ênfase programática da orientação da atuação da Asaj ficou mais inclinada para a formulação e implementação de políticas preocupadas com uma visão de atenção à saúde que consolidasse a promoção, prevenção e proteção de diretos básicos. Essa inflexão é lapidar nas relações entre uma instância como a Asaj e suas congêneres e outros parceiros intra e extraministeriais, por conta da dinâmica do potencial de choque de lógicas e interesses”, explicou ele.
Foram objetivos da pesquisa a caracterização do desenho institucional da Asaj; a análise do processo de formulação e implementação da Pnaisari; e a problematização da capacidade institucional de atuação da Asaj.
De acordo com Bessa, a avaliação e a análise de políticas públicas, assim como o tema da saúde de adolescentes e jovens, são campos de seu interesse há mais de uma década. Além disso, a própria Asaj, em 2004, apresentou uma demanda de elaboração de estudos avaliativos sobre as políticas engendradas pela área técnica.
A partir desse pano de fundo, o pesquisador concebeu e explorou diversos questionamentos: “Como elaborar, implementar e executar políticas nacionais num país com a conformação jurídico-formal-institucional da administração pública que o Brasil apresenta? Até que ponto e de que maneira a análise de políticas contribui positivamente com a avaliação e a tomada de decisões? Como isso afeta o processo de implementação de políticas, tanto no presente quanto no futuro de uma política, como, por exemplo, as ações, estratégicas, programas e políticas envolvendo adolescentes? Qual o poder de elaboração e incitamento de um trabalho em rede apresentado pela Asaj? Como fatores derivados do desenho institucional e das relações originadas no interior das instâncias de governo impactam e ressignificam a atuação da Asaj na consecução de resultados de determinada política que envolve questões de alto grau de complexidade e cujo sucesso a referida área técnica não possui governabilidade direta?”
Fernando Bessa partiu da constatação de que a atuação da Asaj forçosamente ocorre de forma descentralizada, submetida à negociação, concertação e pactuações constantes em virtude de fatores como a inexistência de controle direto sobre equipamentos e serviços, a alta rotatividade de gestores, principalmente subnacionais, e a necessidade de legitimação da coordenação da área técnica num ambiente institucional de gestão. Diante dessa configuração, nova questão surgiu para o pesquisador: quais seriam os limites, as potencialidades e os avanços que as políticas da Asaj, especialmente a Dinaisaj e a Pnaisari, representam, considerando o desenho e a capacidade institucional de atuação da área técnica? 
Na busca por atender à demanda constituída, o que se propôs no trabalho foi responder a um desafio duplo. De acordo com Bessa, a ideia foi contribuir para o desenvolvimento de um debate produtivo entre análise e avaliação de políticas, tomando por foco a capacidade institucional de atuação da área técnica, e fomentar o debate de propostas estratégicas sobre a problematização da capacidade institucional de atuação da Asaj e possibilidades de constante superação de obstáculos, explorando a noção de trabalho em rede.
Pesquisa entrevistou representantes da Asaj
A tese foi desenvolvida em três partes. A primeira etapa se referiu ao levantamento bibliográfico da produção acadêmica sobre os conceitos de avaliação e análise de políticas públicas, de governança/governabilidade e de redes. Em paralelo, foi feita pesquisa documental em fontes governamentais sobre a legislação e normativas referentes à Asaj e à política setorial. A terceira etapa foi a pesquisa de campo. Nela, foram empregadas duas técnicas de levantamento de informações da pesquisa social: observação participante, com o acompanhamento sistemático de reuniões de trabalho e atividades da Asaj no período de 2009 a 2012, e entrevista, com a aplicação de roteiro a 23 participantes, sendo 4 integrantes da área técnica e 19 gestores selecionados das três esferas de governo envolvidos com as políticas da Asaj.
“Respondentes intraministeriais indicaram recorrente preocupação com a intersetorialidade, mas houve uma pouca afirmação sobre efetivos caminhos a serem trilhados rumo ao intercâmbio de inteligência formuladora de políticas com a Asaj”, apontou Bessa. Ele disse também que “uma interoperacionalidade está por ser construída, efetivada e consolidada no cotidiano. No caso dos atores intraministeriais interdepartamentais, a operacionalidade se faz mais palpável, dada a configuração departamental em áreas técnicas”, explicou.
O discurso institucional integrativo, segundo o pesquisador, não tem garantias de encontrar ressonância para dentro do próprio departamento no qual está alocado (Departamento de Ações Programáticas e Estratégicas – Dapes), “o que obriga a Asaj a assumir um esforço triplo de concatenação de interesses. Isso envolve, em primeiro plano, um esforço interno de manter uma equipe com grau satisfatório de coesão em torno das necessidades operacionais e com expertise suficiente para superar a dependência da ação personalizada da coordenação; um esforço, voltado para fora, de sustentar o discurso e os arranjos necessários para que a articulação ocorra intra e interdepartamentalmente, envolvendo as áreas técnicas parceiras; e, finalmente, num plano ainda mais externo de enredamento”. Segundo Bessa, “cabe à Asaj reforçar e traduzir o discurso entre os parceiros extraministeriais, torná-lo inteligível e palatável frente a racionalidades, práticas e teorias não tão forçosamente alinhadas com os conceitos e princípios do SUS e da saúde dos adolescentes”.
Como resultado da pesquisa, Fernando Bessa apontou que a capacidade institucional da Asaj está demandada e delimitada pela própria capacidade governativa da estrutura maior. “O Ministério da Saúde, que reúne atributos de governança e de governabilidade; e atores e instituições direta e indiretamente responsáveis pela legitimação e validação da participação na formulação e implementação das políticas específicas no bojo das macropolíticas influenciam a atuação da Asaj”, disse ele.
Bessa defendeu ainda que a capacidade institucional de atuação fundamenta-se e retroalimenta-se da ideia-força da afirmação e consolidação da figura do adolescente e do jovem enquanto sujeito de direitos. “A questão é que isso faz com que o emplacamento das políticas da Asaj esbarre, constantemente, nos empecilhos de ordem ideológica, cultural e social dos atores e dos interesses que integram e vivificam as instituições.”
Pesquisa aponta necessidade de fortalecimento do trabalho em rede da área técnica
Com a realização desse trabalho, Bessa observou algumas necessidades, principalmente de ordem formal. Na pesquisa, ele recomendou o aprofundamento e continuidade em estudos futuros da questão envolvendo as possiblidades de superação das dificuldades enfrentadas em dois planos: operacional, relacionado à própria gestão e suas práticas; e teórico-metodológico, relacionado ao olhar acadêmico sobre a gestão de reflexões crítico-propositivas.
O pesquisador destacou ainda três pontos para o fortalecimento das possibilidades de enredamento da área técnica. A primeira diz respeito à necessidade do exercício consciente da autonomia e da responsabilização de cada um, seja dos indivíduos ou dos coletivos na afirmação de seus posicionamentos. A segunda fala sobre a necessidade de prática da criatividade, tanto na concepção das ações e relações como nas formas de execução delas. A terceira questão se refere à importância estratégica fundamental de alguns atores/parceiros, entre os quais se ressaltam o Ministério Público e a Secretaria Nacional de Direitos Humanos (SDH). Segundo Bessa, “no caso da Pnaisari, em especial, essa importância é patente”, considerou ele.
Bessa concluiu analisando que a pesquisa aponta também caminhos em direção ao reforço da organização qualificada de trabalho em rede protagonizada pela Asaj. “Para tanto, é necessário investir na adoção da prática e cultura da avaliação e autoavaliação de ações, programas, políticas e processos simples de trabalho. Aproveitar investimentos de infraestrutura proporcionados pelos grandes eventos e empreendimentos que estão acontecendo no país, como o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), a Copa do Mundo (2014) e pelas Olimpíadas (2016), articulando com setores além da saúde. Por fim, intensificar investimentos em recursos de aproximação, advocacy e relacionamento saudável, objetivando rejuvenescer consciências e afetar atores e instituições parceiras considerando o mundo interconectado, interdisciplinarizado e complexo, em defesa da radicalização da democracia”, defendeu Fernando Bessa.
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